在起草行政机关负责人出庭应诉司法解释的过程中坚持了以下基本原则：

　　在起草过程中，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把贯彻落实党的十八大、十九大精神摆在突出位置。特别是，认真落实人民主体地位，践行全心全意为人民服务根本宗旨，切实保障人民群众的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法服务，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求，充分体现社会主义制度的优越性。

　　党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。建设法治政府要充分发挥“关键少数”的重大作用。行政机关负责人出庭应诉司法解释通过明确行政机关负责人出庭应诉程序，健全通过行政诉讼活动发现问题、发现短板的良性机制，推动严格规范公正文明执法，促进政府依法全面履行职能，加快建设法治政府。

　　行政机关负责人出庭应诉司法解释坚持从中国实际出发，坚持对被诉行政行为合法性审查原则，坚持以解决行政争议为重要目标。人民法院作为化解行政纠纷的最后一道关口，就是要把化解“官”民纠纷、倡导“官”民平等，实现“官”民和谐，放在重要位置。行政机关负责人出庭应诉司法解释通过明确负责人出庭应诉程序，进一步实现“官”民面对面处理纠纷，进一步推进行政争议的实质性化解。

　　人民政府是为人民服务，对人民负责的政府。政府在法治轨道上全面履行职能、全心全意为人民服务，是建设法治政府第一位的要求。司法解释进一步规范了群众诉求表达、利益协调、权益保障机制，进一步了完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，进一步了丰富诉源治理机制的内涵和实践。

为进一步规范行政机关负责人出庭应诉活动，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，结合人民法院行政审判工作实际，制定本规定。

　　第一条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。

　　法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉，适用本规定。

　　应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关，其负责人出庭应诉活动参照前款规定。

　　第二条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。

　　被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。

　　第三条 有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定行政机关负责人出庭应诉；也可以由人民法院确定。

　　第四条 对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。

　　有下列情形之一，需要行政机关负责人出庭的，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉：

　　（一）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的；

　　（二）行政公益诉讼；

　　（三）被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的；

　　（四）人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形。

　　第五条 人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，应当一并告知行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项。

　　人民法院通知行政机关负责人出庭的，应当在开庭三日前送达出庭通知书，并告知行政机关负责人不出庭可能承担的不利法律后果。

　　行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。

　　第六条 行政机关负责人出庭应诉的，应当于开庭前向人民法院提交出庭应诉负责人的身份证明。身份证明应当载明该负责人的姓名、职务等基本信息，并加盖行政机关印章。

　　人民法院应当对出庭应诉负责人的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭应诉。

　　第七条 对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务，但人民法院通知行政机关负责人再次出庭的除外。

　　行政机关负责人在一个审理程序中出庭应诉，不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。

　　第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人不能出庭的情形：

　　（一）不可抗力；

　　（二）意外事件；

　　（三）需要履行他人不能代替的公务；

　　（四）无法出庭的其他正当事由。

　　第九条 行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

　　人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。

　　行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。

　　第十条 行政诉讼法第三条第三款规定的相应的工作人员，是指被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。

　　行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。

　　人民法院应当参照本规定第六条第二款的规定，对行政机关相应的工作人员的身份证明进行审查。

　　第十一条 诉讼参与人参加诉讼活动，应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，遵守法庭规则，自觉维护诉讼秩序。

　　行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。

　　行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。

　　诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的，人民法院应当制止，并根据行政诉讼法第五十九条规定进行处理。

　　第十二条 有下列情形之一的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议：

　　（一）行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；

　　（二）行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍未能出庭应诉，且无正当理由的；

　　（三）行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；

　　（四）行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；

　　（五）人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关负责人拒绝解释或者说明，导致庭审无法进行的。

　　有前款情形之一的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。

　　第十三条 当事人对行政机关具有本规定第十二条第一款情形提出异议的，人民法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件的正常审理。

　　原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由拒不到庭、未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按照撤诉处理。

　　原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，人民法院可以视为放弃陈述权利，由其承担相应的法律后果。

　　第十四条 人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。

　　人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告,向同级人民政府进行通报。

　　第十五条 本规定自2020年7月1日起施行。

答：行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼法的重要制度，充分体现了社会主义司法制度的优越性和先进性。设立这一制度的目的在于保障人民群众合法权益、实质性化解行政纠纷、提高行政机关依法行政水平。

行政机关负责人出庭应诉，体现了法律面前人人平等的法治意识，发挥了实质性化解行政纠纷的作用，在司法实践中已经产生良好的法律效果和社会效果。比如，黑龙江省三级法院近年来行政机关负责人出庭应诉率则接近100%，对于实质性化解行政争议、维护社会和谐稳定起到了积极的作用。

行政纠纷不是普通的法律纠纷，而是官民纠纷；行政诉讼的当事人不是普通的当事人，行政机关是行政诉讼的一方当事人。过去的行政诉讼法参照民事诉讼法的代理制度，只要行政机关代理人出庭应诉就符合法律规定。

但是，代理人在诉讼过程中，对于法律问题比较熟悉，而对于行政执法状况不熟悉，对于老百姓提出的和解意愿也无法表态，使得庭审效果和解决纠纷的效果大打折扣。

从上个世纪九十年代末，陕西合阳、江苏海安等地开始探索行政机关负责人出庭应诉制度。实践证明，行政机关负责人出庭应诉制度，既符合行政管理中首长负责制的基本要求，也符合中国官民平等的朴素观念，有效纾解了官民的对立情绪，实质化解了大量的行政纠纷。这一优良的诉讼制度符合中国国情、符合行政诉讼特点，应当进一步加强和推广。

答：行政机关负责人出庭应诉制度，重在实质性化解行政争议，重在提升行政执法水平。因此，行政机关负责人的“介入感”“参与感”很重要。行政机关负责人出庭不出声，应诉不应答，就会使庭审效果大打折扣，就会使官民矛盾继续紧张，就会使行政纠纷难以实质化解，就会使出庭应诉制度变成摆设。

为了切实解决这一问题，司法解释规定了以下几个方面的内容：

第一，出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。为了实质性化解纠纷，出庭负责人应当具有表态权，应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限；出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面的、专业的掌握。

第二，在庭审过程中，负责人要积极发言，参与涉案行政争议的实质性化解。例如，司法解释规定，人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，明确要求行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见等等。

第三，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明等。以上要求，都促使行政机关负责人和相应的工作人员在出庭之前做好相关应诉准备工作，有助于妥善地化解纠纷。

答：从我们调研的情况来看，总体来说，行政机关负责人出庭应诉制度运行良好，负责人应诉压力不大。特别是行政案件种类繁多、行政管理领域涉及五十多个，特定案件数量比较集中的现象并不突出。我们看到，有的行政机关负责人高度重视出庭应诉工作。例如，贵州省政府、中国证监会等均有省部级负责人出庭应诉，在社会上产生了积极正面影响。

但是，在政府信息公开等个别类型的行政案件中，案件数量较大。最高人民法院在部委调研时，相关部委反映，行政机关负责人出庭应诉压力较大。

为了解决这一问题，司法解释作了以下几个方面的规定：

第一，明确负责人的范围。法律规定的行政机关负责人并不一定是行政机关的“一把手”，副职负责人、分管副职负责人等，均属于负责人范围。

第二，规定协商出庭制度。复议机关作共同被告的案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉，无须共同被告负责人全部出庭。

第三，规定一次出庭制度。对于同一审级需要多次开庭的同一案件，负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。

第四，规定申请延期开庭制度。负责人确有正当理由不能出庭，行政机关可以依法申请延期开庭审理。

第五，规定工作人员出庭制度。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，可以依法委托相应的工作人员出庭应诉。

第六，明确了负责人出庭应诉的一系列法律保障。例如，司法实践中出现有的原告以负责人出庭应诉情况为由要求法院进行质证和处罚，司法解释规定，原告对行政机关负责人出庭应诉提出异议的，人民法院可以按照相应措施进行处理，但不影响案件的审理。

答：首先，要正确理解这四类特殊案件之间的关系。其中，前三类案件即重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，既是行政机关主动出庭应诉的案件，也是人民法院应当通知出庭应诉的案件。

比如，在人民法院受理案件之前，被诉行政机关就已经知晓被诉行政行为可能或者已经引起相关炒作的，行政机关在应诉之时应当主动告知人民法院相关情况，并主动确定负责人出庭应诉妥善处理行政争议。

行政机关未主动告知的，人民法院在审理过程中发现存在相关情况的，应当通知行政机关负责人出庭应诉。其次，通知行政机关负责人出庭应诉，人民法院认为不属于司法解释列举的范围但又确需要负责人出庭应诉的，可以依法通知。